论少捕慎诉慎押的公检法的一体推进

论少捕慎诉慎押的公检法一体推进

岳珍锦律师

摘要：“少捕慎诉慎押”刑事司法政策是宽严相济刑事政策的具体表现。公检法协力推进这一政策，与平衡人权保障与惩罚犯罪、缓和社会矛盾和创新社会治理方式、优化司法资源和提升办案效率三大价值相契合。在政策推进过程中，公检法认识不一致、社会危险性标准难以把握、“不捕”“不诉”成本风险的问题成为政策落地的阻力。对此，要在意识上凝聚司法共识，优先适用取保候审，依法严格按照法定条件和程序适用逮捕措施，同时要加大释法说理和普法力度，尤其要重视案件被害人及其亲属的沟通工作。以此实现公检法协力前进、共同推进，取得落实宽严相济刑事司法政策和 “少捕慎诉慎押”政策的最佳效果。

关键词：少捕慎诉慎押   公检法一体推进  宽严相济刑事政策

一、价值契合：公检法一体推进少捕慎诉慎押的现实需要

“少捕慎诉慎押”是2021年以来我国最高司法机关为贯彻习近平法治思想、落实宽严相济刑事政策、践行刑法谦抑性价值而确立的刑事司法政策。其核心在于尊重和保障人权，避免司法程序的不当干预对公民权利造成不必要的侵犯。

据统计¹，2023年全年全国检察机关对涉嫌犯罪但无逮捕必要的，决定不批捕26.6万人；对犯罪情节轻微，依法不需要判处刑罚或者免除刑罚的，决定不起诉49.8万人，同比分别上升22.5%和12.6%。各地方检察院积极贯彻落实这一刑事司法政策，郑州、项城、洛阳、许昌、鹤壁、鲁山等省内各地方从理论研究、案件办理两方面递进式地推进落实“少捕慎诉慎押”并初见成效。2024年2月，最高检印发并开展“检察护企”专项行动，依法稳慎适用强制措施是该项行动的重点工作举措之一²，省内商丘、西华、荥阳、宝丰、方城等地方人民检察院积极响应护企行动，为优化营商环境和稳住就业民生贡献了司法力量³。2024年6月，河南省委省政府出台《关于促进民营经济发展壮大的实施意见》，要求强化民营经济发展法治保障，依法保护民营企业产权和企业家权益⁴，刑事合规不起诉即为“少捕慎诉慎押”政策在保护民营企业方面的具体体现。因此，本文将深入探讨“少捕慎诉慎押”政策的现实需要，直击少捕慎诉慎押难点，提出具体的实施路径。

（一）平衡人权保障与惩罚犯罪的需要

在捕诉押环节落实“少捕慎诉慎押” 是人权保障和惩罚犯罪相平衡的良药。惩罚犯罪与保障人权是刑事案件永恒的话题，更是捕诉押环节永恒的辩证面，通过减少不必要的逮捕、审查起诉和羁押，司法机关可以在惩罚犯罪的同时最大限度的保障公民的合法权益。根据刑事法律规范文件，逮捕、起诉和羁押均有相对应的法定情形，但并不意味满足法定情形就必须逮捕、起诉和羁押。“少捕慎诉慎押”要求办案单位对逮捕必要性、起诉必要性和羁押必要性进行实质审查并慎重决策，即可捕可不捕的坚决不捕、可诉可不诉的坚决不诉、没有羁押必要性的予以变更。“少捕慎诉慎押”刑事政策的推进，是司法机关遵循刑法谦抑性价值、慎用刑罚的具体体现，使人权保障和法治精神在我国刑事案件办理中得到彰显。

（二）缓和社会矛盾和创新社会治理的需要

“少捕慎诉慎押”刑事司法政策作为国家治理体系和治理能力现代化的体现，是社会治理创新的探索。该政策鼓励司法机关在处理案件时，不仅要考虑法律效果，还要兼顾社会效果，通过非强制性措施引导犯罪嫌疑人回归社会，从而减少对抗、增进和谐。通过检索，截止到6月21日，2024年河南省区域内采取取保候审措施的刑事案件共1741件，其中案件结果为缓刑的1052件，该类案件中妨害社会管理秩序罪占比高达28.03%⁵。不难看出，在案件相应节点给予符合条件的犯罪嫌疑人或被告人相应的宽缓处理，不仅是传统慎刑思想的现代具象化，更是缓和社会矛盾的创新型社会管理手段。

（三）优化司法资源和办案效率的需要

“少捕慎诉慎押”政策是优化司法资源和提升司法办案效率的重要法宝。现代社会新型犯罪频出，网络安全、电信诈骗、新型毒品等犯罪不断激增，传统职务犯罪、财产和经济犯罪居高不下，司法资源的压力不断增大。“少捕慎诉慎押”政策使司法机关办理案件有的放矢、繁简分流，不仅有助于合理调配有限的司法资源，将更多精力投入到重大、疑难案件的审理中，从而提高司法工作的整体效率。同时可以减少案件不必要的诉讼环节，加快案件流转速度，缩短诉讼周期，减少诉讼纠纷，提升司法公信力。

二、追根溯源：公检法一体推进少捕慎诉慎押的难点

当下，“少捕慎诉慎押”的适用难免存在一些难题，政策落实中检察机关“一头热”问题突出，公安机关和法院对于羁押措施的依赖难以戒除；“社会危险性”作为批准或决定逮捕的标准难以量化把控，缺乏实质监督途径；非羁押措施对办案人员而言意味着更高的办案成本和风险，慎诉后如何面对不起诉案件可能激化的群众矛盾，妥善惩处犯罪嫌疑人的越轨行为。以上难题成为公检法三方一体推进少捕慎诉慎押政策亟需解决的难点。

（一）各司法机关认识不一致

1.检察机关“一头热”   

“少捕慎诉慎押”政策中检察机关占据主导推进地位具有历史原因。2007年最高检在出台的意见⁶中明确检察院在办理审查逮捕案件时，要严格把握有无逮捕必要的逮捕条件，慎重适用逮捕措施。少捕慎捕一度是检察机关承担依法严格履职担当历史责任的重要表现。自2010年以来，检察机关更是“顾大局尽精微”，将久押不决案件、超级羁押案件作为清理对象，防止和纠正错误逮捕的案件。检察机关“慎捕慎押”工作的浪潮在2021年和2022年间《检察日报》 “少捕慎诉慎押，检察机关这样落实”的刊物专栏中可见一斑。

不可否认，检察机关手握刑事案件侦查、起诉阶段批准、决定逮捕的权力，且即便案件进入审判阶段，强制措施只要不变更，逮捕决定就延续适用。因此，长久以来检察机关肩负着严格把握逮捕条件以及审查监督逮捕措施的职责。从司法实践情况看，绝大多数逮捕决定也是由检察机关作出的，“少捕”和“慎押”主要应当通过检察机关从严控制批准或决定逮捕的人数、在延长侦查羁押期限时从严审查把关以及在捕后羁押必要性审查中从严掌握继续羁押的必要性等途径来实现。

在我国刑事诉讼程序中，检察机关是衔接公安侦查与法院审判的中间地带，“少捕慎诉慎押”政策的贯彻落实需要三方协力共进，位于主导地位的检察机关单凭“一头热”难以应对“少捕慎诉慎押”政策的现实需求。

2.公安机关和人民法院“两头冷”

公安机关便利办案的工作原则和职能定位是“少捕慎诉慎押”政策推进落实的障碍之一。公安机关除适用逮捕措施须经检察机关批准以外，拥有强大的侦查权和其他所有人身强制措施的决定权、执行权。实务中，羁押犯罪嫌疑人后获取大量口供是公安机关办理刑事案件最直接有效的侦查取证手段，口供无论是直接作为证据还是借由发现其他证据线索，羁押犯罪嫌疑人是公安机关办理刑事案件的一大法宝，这也决定在拘留到期后，公安机关会极尽所能在检察院批准逮捕环节实现继续“押人”的目的，这是公安机关在批准逮捕环节对于落实“少捕申诉慎押”政策的阻碍。当然，逮捕依法符合逮捕条件并确有逮捕必要的犯罪嫌疑人是公安检察机关依法履职的工作内容。

为保障庭审顺利、案件审结，人民法院习惯于将取保候审的决定权束之高阁。

根据我国刑事诉讼法的规定，人民法院在审判阶段有决定、变更强制措施权，延长审判期限权和审判阶段的羁押必要性审查权。相对于“少捕慎诉慎押”而言，人民法院在案件审理阶段变更强制措施才是慎之又慎的决定。作为中立的审判机关，强制措施的变更有可能带来被告人开庭不能到案、被害人信访上访、案件延期等一系列风险，而结合一些地方对法院绩效的考核会考虑案件的在院时间，相比之下，保守地将上述权利束之高阁是人民法院通常会采取的做法。

（二）“社会危险性”标准难以把握

1.社会危险性难以判断

据我国刑事法律规范，人民检察院批准逮捕和进行羁押必要性审查的关键在于对犯罪嫌疑人、被告人社会危险性的判断。具体来讲，要通过对行为人是否曾经故意犯罪，是否有故意再犯罪倾向、是否有破坏刑诉法程序的倾向等标准，对行为人的人格预先地进行价值判断。这一标准明确却抽象，很难把握。正因如此，长期以来，犯罪事实、主观恶性、悔罪表现、身体状况、案件进展等都是影响人民检察院批准逮捕或羁押必要性审查的因素。

2.不逮捕必然规定的缺失

逮捕的必要条件在《人民检察院刑事诉讼规则》里有明确规定，也就是说，出现法定情形人民检察院即应当批准或决定逮捕犯罪嫌疑人。但是，目前立法上并没有明确规定不逮捕的必然性规定，符合取保候审条件的情形也仅仅“可以”办理取保候审。因此，面对本就难以量化难以判断的“社会危险性”标准，立法上缺失的必然性规定，更促使办案单位排除适用非羁押措施，办案人员做出不逮捕的决定会面临更多挑战，这需要更加谨慎地做出合理的选择。

3.行为人社会危险性评估缺位

在案件办理中，我国司法机关工作人员对行为人社会危险性的评估往往侧重于其涉罪行为的危险性评估，如上所述之犯罪事实、主观恶性以及案件进展并非与犯罪嫌疑人、被告人的社会危险性紧密相关，而主要牵连行为人涉罪行为的危险性，司法工作人员也正是基于行为人涉罪行为的危险性大小，判断是否需要采取羁押措施以保障诉讼的顺利进行。然而，涉罪行为的危险性与行为人的危险性并非是等同的。强制措施并非刑罚，其本质就是为了保障诉讼顺利进行而对犯罪嫌疑人采取的暂时性的措施，因此，对于羁押措施的评估更多需要考量的是行为人是否有再犯罪的倾向和破坏刑事诉讼程序的倾向。

（三）“不捕”“不诉”成本和风险过高

被害人及其亲属在刑事案件中处于极度弱势的地位，国家公权力对犯罪行为的惩处是被害人一方处于被动救济局面的原因。“少捕慎诉慎押”政策倡导对符合“不捕不诉不押”的犯罪嫌疑人尽量“不捕不诉不押”，遵循必要性原则最小程度启动刑罚，这是刑法谦抑性的表现和要求。然而，“不捕不诉不押”在群众朴素价值观里就等同于国家放弃了对被害人一方的“站队”，在这种错误观念中群众与司法机关之间的矛盾会不断被激化。

1.“不捕”的顾虑

“不捕”意味着增加工作环节和决策风险让办案人员倾向于“捕”。 其一，在检察机关内部，不逮捕案件是案件评审的必查对象，而一般的逮捕案件在案件评查时出现的概率要大大减少，这难免会诱导一部分办案人员为避免案件评查出现风险，基于多一事不如少一事的心里，选择与“少捕慎诉慎押”政策相对的 “可捕可不捕的都捕”。

“不捕等同无罪”的社会误解及随之带来的压力让办案人员望而却步。不批准逮捕仅仅是强制措施的变更，不批准逮捕不等同于刑事诉讼程序的终结。“检察院不予批准逮捕后嫌疑人被释放走出看守所”，很多群众将其理解为不批准逮捕就是无罪释放。这导致很多被害人及其家属难以接受这一案件走向，尤其是一些影响范围较大的案件，被害人及其家属会采取较为极端的方式给承办检察官施压，这种社会压力是任何承办检察官不愿看到和竭力避免的。

2.“不诉”的后果

“不诉”后涉案行为缺乏相对应的评价机制。《人民检察院刑事诉讼规则》明确对于被不起诉人，检察机关可以通过训诫、责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，以及必要时进行行政处罚、政务处分的方式对不涉及犯罪的违法行为进行否定性评价。然而，不起诉后的非刑罚措施实践中不仅使用率低，而且实施难度大，多数情况下是经过跨机关协作耗费大量人力物力后，难以发挥对犯罪嫌疑人的预防教育功能。

三、路径实现：公检法一体推进少捕慎诉慎押三策

（一）凝聚司法共识  共同协力推进落实

1.公检法进行同堂人权保障培训

同堂培训是公检法一同找准共同需求和关注点，推动形成共同司法理念的培训模式。为进一步推动落实宽严相济和“少捕慎诉慎押”政策，公检法三机关应当同堂进行保障人权的培训，通过政策宣讲、业务交流、办案经验分享以及数据分析等方式，加强公检法三机关的交流，学习研讨政策背后的法理和现实需要，深化公检法三机关工作人员对“少捕慎诉慎押”政策的理解，以统一公检法认识，三机关共同协力，取得落实宽严相济刑事司法政策和 “少捕慎诉慎押”政策的最佳效果。

2.公安机关收紧刑事拘留敞口

公安机关应当严格按照《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》适用拘留措施，考虑拘留的合法性和合理性，避免以拘逼捕。其一，刑事拘留的对象只针对“现行犯”和“重大嫌疑分子”。刑事拘留本就是针对现行犯和重大嫌疑分子采取的临时限制措施，明确拘留措施适用对象。其二，严格遵守三十日刑拘时限。公安机关对于流窜作案、多次作案和结伙作案的重大嫌疑分子提请审查批准逮捕的时间可以延长至三十日，这是适用三十日刑拘时限的法定条件。公安机关应当减少或避免简单地将外来务工人员认定为流窜犯，减少或避免将三人以上犯罪团伙不加区分地适用三十天时限。

3.为“不捕”“不诉”预留容错空间

不可否认，“少捕慎诉慎押”政策的落实需要检察院处于主导地位，一线办案检察官肩上担负着捕诉押决策的压力。在刑事政策的引导下，为办案人员完善相关容错机制是落实政策必不可少的环节。

因此，在工作机制的设置上要允许办案检察官对于案件逮捕不逮捕、起诉不起诉的决定与案件手续审理方向不一致，逐步完善检察机关办案责任机制，明确检察官承担错捕、错诉责任的情况，并合理设定检察官的免责事由。另外，在案件评查机制中，应当将不批捕、不起诉案件评查比例与其他案件相等同，考虑不批捕、不起诉案件评查的独有因素，减少办案检察官的后顾之忧，推动办案检察官对“可不可不捕、可诉可不诉”的案件做出平衡各方的决策。

（二）                      优先适用取保候审 依法严格适用逮捕

依法推进非羁押强制措施的优先适用，即在犯罪嫌疑人、被告人符合适用强制措施的条件且具有采取强制措施必要性的前提下，对犯罪嫌疑人、被告人优先适用取保候审。

1.优先适用取保候审

2022年9月，最高院、最高检、公安部和国家安全部印发的《关于取保候审若干问题的规定》明确规定了取保候审的适用条件，扩大取保候审的适用范围，这对落实践行“少捕慎诉慎押”政策有不可忽视的积极作用。

可逮可不捕的犯罪嫌疑人、被告人优先适用取保候审。总体来讲，刑事案件中对于犯罪嫌疑人主观恶性不大、案件证据已经固定并且采取非羁押措施就可以保障起诉顺利进行的情形，应当依法优先适用取保候审措施。其次，严格以“社会危险性”作为逮捕与否的判断标准，符合标准的重罪依旧可以适用取保候审。也就是说，逮捕必要性的判断与行为人行为的社会危害性之间没有必然的关联。

完善犯罪嫌疑人、被告人取保候审后的监督措施，推动实现非羁押措施保障诉讼顺利的功能。在落实践行“少捕慎押慎诉”政策过程中，借鉴学习“适用预警、权利预告和决策预检”三道保前审查机制⁷，不断探索并创新利用互联网大数据、人工只能和AI识别等技术手段保障犯罪嫌疑人、被告人到案，并实行短信电话回访、回访，严格防范出现逃避诉讼甚至重新犯罪。

2.严格依法定条件和程序适用逮捕

全面准确把握逮捕的条件，遵循审查逮捕的法定程序是“少捕”的应有之意。

依法适用逮捕的条件有三，分别是事实标准、刑罚标准和社会危险性标准。对于任何一个被采取取保候审或监视居住即可防止发生社会危险性的犯罪嫌疑人，即被视为没有逮捕的必要性。在审查批准逮捕程序中要充分保障犯罪嫌疑人及其辩护人的权利，充分听取侦查机关、犯罪嫌疑人、律师和被害人一方对于逮捕必要性的意见，积极推进落实“每案必问”。

打造社会危险性具象化评价体系，量化评价要素。逮捕的社会危险性条件，是一个需要在个案中的具象化判断而非抽象预测。《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》明确要求评估羁押必要时，要采取量化的方式，设置加分项目、减分项目和否决项目，将得分情况作为最后评估的参考。开展社会危险性量化评估，将社会危险性评估数字化、标准化、可视化。

（三）加大释法说理和普法力度

1.提升社会公众法治意识与参与度

舆论在一定程度上体现社会公众对法律的认知，是办理刑事案件必须考虑的因素。公众的法治意识和参与度对于少捕慎诉慎押政策的推广落实至关重要。公检法机关应通过多种形式的法治宣传教育活动，普及法律知识，逐渐纠正错误的固有观念，提高公众对司法工作的理解和支持。另外，要鼓励公众参与到司法活动中来，如通过旁听庭审、参与社区矫正等方式，增强公众对司法过程的信任感和满意度。

2.重视案件被害人及其亲属的沟通工作

考虑到被害人及其亲属在刑事案件中的特殊地位，司法机关工作人员在践行“少捕慎诉慎押”政策时，对于有明确被害人及被害人亲属的案件，要重点考虑到被害人一方的沟通疏导和释法明理工作，将法理、实体、程序、政策和案件结合起来与被害人一方沟通，以得到被害人一方的理解和支持，减少矛盾纠纷。

 

 

 

 

参考文献：

[1] 孙长永，少捕慎诉慎押刑事司法政策与人身强制措施制度的完善”，载《中国刑事法杂志》2022年第2期。

[2] 刘艳红，“刑事一体化视野下少捕慎诉慎押实质出罪机制研究”，载《中国刑事法杂志》2023年第1期。

[3]李昌林，“践行少捕慎捕慎押保障被追诉人人身自由的中国实践”，载《人权法学》2022年9月第1卷第5期。

[4]李昌林，“推进少捕慎押三策”，载《中国刑事法杂志》2023年第1期。

[5] 孙道萃，“政策出罪的法理表述与完善逻辑”，载《中外法学》2023年第4期。

[6]王守安，“落实‘少捕慎诉慎押’刑事司法政策 助推社会治理现代化”，载《人民检察》2021年第21-22期。

[7]路志强，“检察机关落实‘少捕慎捕’刑事政策的若干思考”，载《人民检察》2017年第4期。

[8]卞建林，“少捕慎诉慎押的实践检视与发展完善”，载《人民检察》2022年第5期。

[9]郭烁，“羁押人口率：落实少捕慎押的另一个面向”，载《中外法学》2024年第3期。

[10]刘用军，“少捕慎诉慎押背景下的刑事立案改革研究”，载《湖北警官学院学报》2023年6月第3期总第216期。

[11]上海市徐汇区人民检察院课题组，“重罪领域贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的辩证法问题研究”，载《上海法学研究》集刊2023年第7卷。